Conceptualmente hablando, la diferencia es obvia entre procedimiento y recurso, el procedimiento es una seríe de pasos o etapas a seguir para lograr un objetivo, y el recurso por su parte, se trata de un medio de impugnación por el cual se busca cambiar una decisión tomada.
Pero para que nos quede más claro, y en palabras del tratadista español de derecho administrativo Jaime de Alarcón García:
""El procedimiento administrativo es.. la serie de actos en que se concreta la actuación administrativa para la realización de un fin; no se debe confundir con proceso administrativo el cual es una instancia jurisdiccional bajo el fuero contencioso-administrativo.
El procedimiento tiene por finalidad esencial la emisión de un acto administrativo al servicio de los intereses generales y no necesariamente la resolución sobre una pretensión ajena, como ocurre en los procesos.
El procedimiento administrativo se configura como una herramienta al servicio de la eficacia de la Administración Pública, ya que le sirve: 1) Para recabar todos los hechos relevantes y fundamentos jurídicos de una resolución tomada; y 2) Como una garantía que tiene el ciudadano de que la Administración no va a actuar de un modo arbitrario, sino con objetividad y siguiendo las pautas del procedimiento administrativo establecidas en la ley,.... Ambas funciones del procedimiento son especialmente importantes cuando la Administración ejerce potestades discrecionales, ya que el procedimiento seguido y el expediente con él formado servirán para el control judicial de la actuación administrativa"".....
""El recurso administrativo es aquel acto administrativo ejercido preferentemente a petición de parte (el administrado) para obtener la modificación, revocación o invalidación de una resolución administrativa, generalmente cuando ésta causa un agravio al administrado"".
Según me informan algunos ex-colegas del Registro de la Propiedad Raíz e Hipotecas de San Salvador, El Salvador, esa diferenciación básica de conceptos en derecho administrativo; al parecer no es muy obvia para el nuevo director nombrado de la Dirección de Registros de la Propiedad Raíz e Hipotecas de El Salvador, licenciado Juan Constantino Pérez Palacios, lo cual indicaría un desconocimiento jurídico en materia administrativa y registral inmobiliaria.
Por información compartida por usuarios de ese Registro, algunos Registradores siempre tienen por costumbre justificar su actuación material, en base a la comunicación e instrucciones emanadas del Director de Registros de la Propiedad Raíz e Hipotecas, y no en base a la ley, lo cual es contrario al principio constitucional de legalidad señalado en el Art. 86 inciso 3 de la Constitución de la República de El Salvador.
En la aludida información, los usuarios hacen referencia a un tal "Memorando" DRPRH/ 0844/2019 de fecha 31 de julio de 2019, en el cual el licenciado Juan Constantino Pérez Palacios "comunica" (Gracias a Dios no instruye!) sobre como deben tramitarse en las oficinas registrales inmobiliarias los recursos administrativos de reconsideración, y apelación señalados en la Ley de Procedimientos Administrativos de El Salvador.
Si esa información es cierta, palabras más o palabras menos, el director del Registro de la Propiedad Raíz e Hipotecas antes mencionado, estaría comunicando que de acuerdo a lo establecido en el Art. 164 de la Ley de Procedimientos Administrativos (en adelante LPA), en relación a la tramitación de los recursos administrativos de reconsideración y apelación, éstos se tramitarían en cada oficina registral departamental de la siguiente manera:
1. Recurso de Reconsideración: Conocerá y resolverá el Registrador que emitió la resolución recurrida.
2. Recurso de Apelación: Conocerá y resolverá el Registrador Jefe departamental como superior jerarquico del Registrador.
Como se observa, al director de Registro se le olvido comunicar su posición sobre quien deberá conocer en grado con respecto al recurso administrativo extraordinario de Revisión que esta en los Arts. 136, 137 y 138 de la LPA, pero considerando la capacidad academica del nuevo director, asumimos que esa omisión fue adrede y no un olvido, por no ser pertinente a este momento.
El caso es que, en esa primera parte de la supuesta comunicación del señor director de Registros, existe una clara falta de comprensión e integración de la LPA, acerca de los procedimientos y recursos administrativos, ya que el Art. 164 de la Ley de Procedimientos Administrativos o LPA, NO SE REFIERE A LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS, sino que SE REFIERE AL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO EN UNA LEY ESPECIAL.
¿Señor director de Registros como llego usted, o sus "expertos asesores jurídicos en materia administrativa y registral", que dicho sea de paso ganan más que los mismos Registradores, a la conclusión de que el Art.164 de la LPA se refiere a los recursos administrativos?.
El Art. 164 de la LPA literalmente dice:
"DISPOSICIÓN SOBRE ESPECIALIDAD.
Art. 164.- Cuando el procedimiento administrativo regulado en una Ley especial prevea, en razón de la materia, trámites adicionales a los establecidos en esta Ley, dichos trámites se regirán por lo dispuesto en la Ley Especial.
Cuando una Ley Especial autorice expresamente que pueda omitirse una fase procedimental, siempre que no se violen garantías constitucionales, se aplicará lo dispuesto en la norma especial". (letras resaltadas son mías).
Vemos pues que el artículo transcrito, NO SE REFIERE A NINGÚN RECURSO ADMINISTRATIVO, sino al procedimiento administrativo en una ley especial.
¿Como llegamos a esa conclusión?. Simplemente aplicamos el Metodo de integración de la norma jurídica por palabras claves en la redacción de la disposición en su contexto general, que en este caso son "procedimiento administrativo" y "fase procedimental".
Afortunadamente lo que estamos analizando aquí no es nuevo para el señor director de registros, ya que él, según tengo entendido, da clases de "Introducción al Estudio del Derecho" en una universidad salvadoreña.
También nos llama poderosamente la atención, las siguientes palabras que supuestamente comunico el director de registros a los Registradores Jefes:
"2. Recurso de Apelación: Conocerá y resolverá el Registrador Jefe departamental como superior jerarquico del Registrador".
Señor director de registros, ¿de donde saca usted la idea de que el Registrador Jefe es el superior jerarquico de los registradores auxiliares?.
¿Será del Reglamento interno del CNR?, ¿Algún acuerdo del Consejo Directivo del CNR?, ¿alguna instrucción suya como director de registros de la propiedad?.
Por favor señor director de Registros de la Propiedad Raíz!, la función del Registrador Jefe solamente es ser responsable de los aspectos jurídicos, y administrativos del Registro como oficina, y sus subalternos son empleados administrativos y no Registradores Auxiliares!! (Art. 30 inciso 1 e inciso 4 letra ch) del Reglamento de la Ley de Reestructuración del Registro de la Propiedad Raíz e Hipotecas).
En el mejor de los casos el Registrador Jefe realiza una función de "ARBITRO" entre el Registrador Auxiliar y el Usuario externo (que por cierto tiene su propio procedimiento administrativo, y que no les gusta aplicar a los Registradores Jefes!), pero en sí no existe ninguna relación jerarquíca administrativa o de conocimiento del Registrador Jefe sobre el Registrador Auxiliar (Arts. 30 inciso 4 letra a), 85, 86 y 87 del Reglamento de la Ley de Reestructuración del Registro de la Propiedad Raíz e Hipotecas).
Desgraciadamente algunos Registradores Jefes son tan incompetentes hasta la zafiedad, que se les ocurre "delegar" en los Registradores Auxiliares la contestación de las solicitudes dirigidas por el usuario al Registrador Jefe; cuando los mismos artículos últimos citados les dicen precisamente que sus funciones jurídicas y administrativas son indelegables!!.
No quieren hacerse responsables los muy... jefes.
Ahora bien, a la pregunta de:
¿Quien es el superior jerarquico de los Registradores Auxiliares y del Registrador Jefe del Registro de la Propiedad Raíz e Hipotecas, y sobre todo para el caso del recurso de apelación administrativa que señala el Art. 134 inciso 1 de la LPA?.
La Respuesta legal está más que obviamente clara: ES EL DIRECTOR DE REGISTROS DE LA PROPIEDAD RAÍZ E HIPOTECAS QUIEN ES DELEGADO DEL DIRECTOR EJECUTIVO DEL CNR.
Veamos que dicen las siguientes normas vigentes:
Art. 2 del Decreto Ejecutivo No. 62 para la creación del Centro Nacional de Registros, emitido por el Organo Ejecutivo en fecha 5 de diciembre de 1994 y publicado en el Diario Oficial en fecha 7 de diciembre de 1994:
"El Centro será el encargado de asumir oportunamente las facultades y atribuciones que las leyes confieren a la Dirección General de Registros, incluyendo el Registro de la Propiedad Raíz e Hipotecas y el Registro de Comercio; y al Instituto Geográfico Nacional; actividades consideradas de interés nacional, por garantizar la seguridad jurídica sobre la propiedad y/o los derechos ciudadanos".
Art. 3 del Decreto Legislativo No. 462 de fecha 10 de octubre de 1995 publicado en el Diario Oficial de esa misma fecha, por el cual se "convalida" las creación del CNR por el Decreto Ejecutivo 62 de fecha 5 de diciembre de 1994:
"Todas las atribuciones y facultades conferidas al Instituto Geográfico Nacional, a la Dirección General de Registros, a sus funcionarios y empleados, por las Leyes de la República, se transfieren por Ministerio de Ley al Centro Nacional de Registros, y cualquier referencia que se haga de las mismas, se entenderá que se refieren a dicha Institución. El Consejo Directivo del Centro Nacional de Registros, asume todas las funciones, atribuciones y competencias, conferidas al Director del Instituto Geográfico Nacional y al Director General de Registros: pudiendo delegar en el Director Ejecutivo del Centro aquellas atribuciones que estime pertinentes. Así como reglar la forma y los límites en que éste podrá asignar atribuciones a los demás ejecutivos".
Art. 2 de la Ley de la Dirección General de Registros:
"La Dirección General de Registros tendrá jurisdicción en todo el territorio de la República, y por consiguiente estarán a su cargo: la organización, funcionamiento, inspección y vigilancia de las Oficinas del Registro de la Propiedad Raíz e Hipotecas......".
Art. 9 No.1 de la Ley de la Dirección General de Registros:
"Serán atribuciones de la Dirección General de Registros: 1ª- Conocer de los recursos que se interpongan ante los Registradores, en los casos comprendidos en el Capítulo IV de la presente ley" (*);
(*) Ahora ese Capítulo IV de la Ley de la Dirección General de Registros se refiere a los Arts. 134 y 135, y otros de la LPA, según lo dispuesto en el Art. 163 inciso 1 de la misma LPA.
Art. 2 incisos 1 y 2 de la Ley de Reestructuración del Registro de la Propiedad Raíz e Hipotecas:
"El Registro de la Propiedad Raíz e Hipotecas, como institución estatal, es uno. Administrativamente depende del Ministerio de Justicia, siendo el Director General de Registros, el Jefe de la Institución".
Art. 26 Reglamento de la Ley de Reestructuración del Registro de la Propiedad Raíz e Hipotecas. Capítulo IV. DE LA RELACIÓN JERARQUICA. DEL DIRECTOR GENERAL DE REGISTROS:
"El Director General de Registros es el jefe de la Institución. Deberá velar porque todos los funcionarios y empleados de ella cumplan con sus funciones y obligaciones. A su cargo estarán la planificación, organización, dirección, supervisión y control del funcionamiento de las oficinas del Registro, en los aspectos administrativo y registral".
Art. 88 inciso 1 del Reglamento de la Ley de Reestructuración del Registro de la Propiedad Raíz e Hipotecas. Del Recurso ante la Dirección General de Registros:
"En toda denegatoria de inscripción el Registrador deberá citar las razones en que se funda, notificando la resolución al interesado; si éste no se conformare con lo proveido, podrá recurrir ante la Dirección de Registros mediante escrito que presentará ante el Registrador que denego la inscripción".
Y finalmente:
Art. 134 inciso 1 de la Ley de Procedimientos Administrativos:
"Los actos definitivos que ponen fin al procedimiento, siempre que no agoten la via administrativa y los actos de trámite cualificados a que se refiere esta Ley podrán ser impugnados mediante recurso de apelación ante el superior jerárquico de quien hubiera dictado el acto o ante el órgano que determine la Ley".
(Subrayados propios)
Todas las disposiciones antes citadas son lo suficientemente claras de entender por parte de cualquier persona de que el único superior jerarquico administrativo de todos los Registradores Auxiliares y/o Registradores Jefes, por delegación administrativa del Director Ejecutivo del CNR es el Director de Registros de la Propiedad Raíz e Hipotecas.
Si lo anterior no lo comprende, y no lo asimila el licenciado Juan Constantino Pérez Palacios como nuevo director de los Registros de la Propiedad Raíz e Hipotecas, sea a título personal, o por sus brillantes y competentes asesores jurídicos; entonces creemos que la señora Directora Ejecutiva, Tanya Córtez, tendrá un serio problema no solo administrativo registral, sino que también judicial contencioso administrativo, pues se le avecina un conflicto de competencia administrativa desgastante, si los Registradores Jefes deciden recurrir ante los Tribunales de lo Contencioso Administrativo para resolver esta diferencia de competencia planteada por el director de Registros de la Propiedad Raíz contra lo que dice la ley registral sobre quien es el superior jerarquico para conocer del recurso de apelación.
Sin mencionar que los Registradores Auxiliares decidan desconocer la "competencia en grado" de los Registradores Jefes señalada unilateralmente por el Director de Registros de la Propiedad Raíz, y que contradice el principio de legalidad el cual deben cumplir los mismos Registradores Auxiliares. (Art. 32 inciso 3 letra a) Reglamento de la Ley de Reestructuración del Registro de la Propiedad Raíz e Hipotecas).
Licenciado Juan Constantino Pérez Palacios, por favor reconozca su responsabilidad legal de conocer los Recursos de Apelación y de Revisión administrativos, en lugar de "delegar" a los Registradores Jefes una competencia legal que no les corresponde a ellos.
Siguiendo con este interesante análisis de integración legal sobre procedimientos y recursos administrativos, también se nos informa que en el memorando arriba citado, el licenciado Pérez Palacios les habría comunicado a los Registradores Jefes que conforme al Art.163 de la LPA han quedado derogados los recursos tratados en la Ley de Procedimientos Uniformes para la Presentación, Trámite y Registro de Instrumentos en los Registros de la Propiedad Raíz e Hipotecas, Social de Inmuebles, de Comercio y de Propiedad Intelectual.
A lo anterior no tenemos nada que agregar porque es correcta esa aseveración.
Lamentablemente el lic. Pérez Palacios, vuelve a integrar y dar a comprender de forma parcializada lo dispuesto en el Art. 167 incisos 3 y 4 de la LPA, y ésto no solo confunde a los Registradores Jefes sino que también a los usuarios externos.
Si integramos bien la norma última citada dentro de su contexto general de la LPA, y con la sola excepción del inciso 3, todo ese artículo desarrolla la aplicación temporal de los procedimientos administrativos antes y despues de la entrada en vigencia de la LPA, así como la mejora regulatoria de dichos procedimientos por parte de un organismo especializado.
El Art. 167 inciso 3 de la LPA, solamente dice que los actos y resoluciones dictados con posterioridad a la entrada en vigencia de la LPA (entiendase, aquellos actos o resoluciones ya dictados y estando en vigencia la LPA, de los cuales no se haya recurrido aun) su impugnación por medio de recursos, se debe hacer en base a los recursos señalados en la LPA, y nada más.
A todo esto, ¿que tiene que ver el organigrama de la Dirección Ejecutiva o de Registros aprobado por el Consejo Directivo del CNR?.
Estimado señor director de Registros de la Propiedad Raíz e Hipotecas, toda jerarquia administrativa estatal para los funcionarios públicos, es establecida por la ley administrativa, y no por el organigrama de un consejo directivo o como se llame.
Hay principios administrativos (Art.3 LPA) que usted como director de Registros de la Propiedad Raíz, la licenciada Tanya Córtez como directora ejecutiva, y todo ese grupo de personas que supuestamente son un consejo, pero que de consejo no saben nada, pues desde 1994 todas sus resoluciones nunca han sido en base a una integración de la ley, todas han sido en base a una "costumbre administrativa" y a la "conveniencia de los intereses del CNR". Por lo menos siempre se aclaró ese punto, ya que los intereses del CNR no son los mismos del Registro de la Propiedad Raíz e Hipotecas.
Ahora las cosas han cambiado, ahora hay leyes administrativas que todos los funcionarios estatales deben de respetar y cumplir, lo cual a su vez, representa un gran reto tanto al funcionario público "acostumbrado a no cumplir con la ley", sin preocuparse de las consecuencias de su conducta o actos, así como para el usuario externo "acostumbrado a no hacer" lo que la ley le prescribe.
Por todo lo anterior, no se debe confundir el concepto de procedimiento administrativo con el concepto de recurso administrativo.
Finalmente, en el Recurso de Apelación que es un recurso administrativo preceptivo (Arts. 124 inciso 1 LPA), y en el Recurso de Revisión que es un recurso administrativo potestativo (Art.124 inciso 2 LPA), el funcionario competente por ley para conocer en grado de dichos recursos es el Director de Registros de la Propiedad Raíz e Hipotecas, por ser el superior jerarquico de los Registradores Auxiliares y de los Registadores Jefes (Art. 2 inciso 2 de la Ley de Reestructuración del Registro de la Propiedad Raíz e Hipotecas, en relación al Art. 134 inciso 1, y Art. 136 inciso 1, ambos de la LPA).
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