SOBRE EL NUEVO RECURSO DE APELACIÓN EN LA LEY DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DE EL SALVADOR Y SU CONOCIMIENTO POR EL SUPERIOR JERARQUICO. Por el Lic. Sarbelio R. Jaime B.

Hace algunas semanas una colega notario, escribio un artículo sobre el recurso de apelación señalado en la Ley de Procedimientos Administrativos de El Salvador, en adelante LPA.

En dicho artículo la profesional, criticaba la desvinculación del Director del Registro de la Propiedad Raíz e Hipotecas con relación al nuevo recurso de apelación, a quien se le considera como el superior jerarquico de todos los Registradores inmobiliarios, sean jefes o auxiliares, en consonancia con lo que dice el Art,134 inciso 1 de la LPA; pero que por una comunicación de dicho Director éste "delegaba" en el Registrador Jefe el conocimiento de ese recurso.

Quiero referirme a ese punto en especial, y para comenzar hay que decir que el conocimiento en grado que los Registradores Jefes tenían en el Art. 18 de la Ley de Procedimientos Uniformes para la Presentación, Trámite y Registro o Depósito de Instrumentos en los Registros de la Propiedad Raíz e Hipotecas, Social de Inmuebles, de Comercio y de Propiedad Intelectual para conocer de recursos administrativos, el cual trataba sobre el recurso de revocatoria, ha sido derogado por los Arts. 167 inciso tres, 163 inciso uno, 134 inciso uno, 42 inciso uno, y 44 No.5, todos de la LPA.

Por lo anterior, siguiendo la línea de conocimiento en grado vigente para el trámite del recurso de apelación que señalan los Arts. 42 Inciso uno, y 44 No.5, en relación al 134 inciso uno, todos de la LPA, se debe entender que el superior jerárquico de TODOS los registradores sean jefes o auxiliares del Registro de la Propiedad Raíz e Hipotecas, es el Director de Registros de la Propiedad Raíz e Hipotecas como funcionario representativo del Director Ejecutivo del Centro Nacional de Registros (CNR), quien por los Arts. 2, 5 y 6 del Decreto Ejecutivo No.62 publicado en el Diario Oficial del 7 de diciembre de 1994, representa al CNR como la entidad que asumió las funciones de la Dirección General de Registros.

Esto se deduce claramente de los artículos siguientes:

Art. 9 No.1, Ley de la Dirección General de Registros, que literalmente dice:

"Serán atribuciones de la Dirección General de Registros: 1a.- Conocer de los recursos que se interpongan ante los Registradores, en los casos comprendidos en el Capítulo IV de la presente Ley".

Capítulo IV. Art. 22 inciso 1, Ley de la Dirección General de Registros, que literalmente dice:

"De toda denegativa de inscripción de un documento proveida por un Registrador de la Propiedad Raíz e Hipotecas o de Comercio, cualquiera que sea su fundamento, podrá el interesado recurrir ante la Dirección General de Registros, dentro de los treinta días hábiles subsiguientes, a aquel en que se le notifique la providencia que deniega la inscripción".

Art. 19 Ley de Procedimientos Uniformes para la Presentación, Trámite y Registro o Depósito de Instrumentos en los Registros de la Propiedad Raíz e Hipotecas, Social de Inmuebles, de Comercio y de Propiedad Intelectual, que literalmente dice:

"En los casos en que se hubiere denegado la inscripción de un instrumento, el registrador notificará la denegatoria al interesado, quien podrá interponer recurso de apelación de la misma para ante la Dirección del Registro respectivo, por escrito que presentará al jefe de la oficina que conoció de la revocatoria, y en él se expresarán las razones que tenga el interesado para estimar que la resolución es indebida, debiendo en adelante observarse, cualquiera que sea el Registro de que se trate, el trámite señalado en el capítulo IV de la Ley de la Dirección General de Registros, en todo aquello que fuera aplicable".

Art. 2 incisos 1 y 2 de la Ley de Reestructuración del Registro de la Propiedad Raíz e Hipotecas, que literalmente dicen:

“El Registro de la Propiedad Raíz e Hipotecas, como institución estatal, es uno.

Administrativamente depende del Ministerio de Justicia, siendo el Director General de Registros, el Jefe de la Institución”.

Art. 26 del Reglamento de la Ley de Reestructuración del Registro de la Propiedad Raíz e Hipotecas, que literalmente dice:

“El Director General de Registros es el jefe de la Institución.  Deberá velar porque todos los funcionarios y empleados de ella cumplan con sus funciones y obligaciones. A su cargo estarán la planificación, organización, dirección, supervisión y control del funcionamiento de las oficinas del Registro, en los aspectos administrativo y registral”.

Art. 88 inciso 1 del Reglamento de la Ley de Reestructuración del Registro de la Propiedad Raíz e Hipotecas, que literalmente dice:

“En toda denegatoria de inscripción el Registrador deberá citar las razones en que se funda, notificando la resolución al interesado; si éste no se conformare con lo proveído, podrá recurrir ante la Dirección General de Registros mediante escrito que presentará ante el Registrador que denegó la inscripción”. 

Art. 42 inciso 1 de la LPA, que literalmente dice:

“La competencia es irrenunciable y se ejercerá por los órganos administrativos que la tengan atribuida como propia, salvo los casos de delegación…, cuando tenga lugar de acuerdo con los términos previstos en ésta u otras Leyes”.

Art.44 No. 5 de la LPA, que literalmente dice:

“La competencia no podrá delegarse en los siguientes casos: ..5. La que sirva para resolver los recursos”; y

Art. 134 inciso 1 de la LPA, que literalmente dice:

“Los actos definitivos que ponen fin al procedimiento, siempre que no agoten la vía administrativa y los actos de trámite cualificados a que se refiere esta Ley podrán ser impugnados mediante recurso de apelación ante el superior jerárquico de quien hubiera dictado el acto o ante el órgano que determine la Ley”.

Así las cosas, un Registrador Jefe ya no está facultado para conocer de ningún recurso administrativo, pues sus facultades jurídicas y administrativas, están claramente establecidas en Art. 30 del Reglamento de la Ley de Reestructuración del Registro de la Propiedad Raíz e Hipotecas.

El Registrador Jefe solo está facultado para conocer de las “divergencias de criterios” de los Registradores Auxiliares, pero eso es una cosa totalmente diferente a un recurso administrativo.

Solo para que quede claro, el Registrador Jefe del Registro de la Propiedad Raíz e Hipotecas es "jefe" en cuanto a que jurídica y administrativamente hablando es responsable de:

En el aspecto jurídico:

a) Ilustrar o resolver las "divergencias de criterios" entre registradores y usuarios sobre la calificación de un instrumento, y ésto no es más que la forma en que se puede inscribir o no dicho instrumento.

b) Que los registradores auxiliares apliquen los principios administratvos aplicables al Registro Inmobiliario; y

c) Ordenar el tracto sucesivo de instrumentos de actos relacionados entre si, para que los conozca un solo registrador.

En el aspecto administrativo:

a) Vigilar que los registradores cumplan con su trabajo.

b) Atender a los usuarios que soliciten hablar con el Registrador Jefe en relación a las actividades del Registro.

c) Velar por la conservación, seguridad y orden de las oficinas del Registro a su cargo; y

d) Cuidar por la protección de los libros de inscripción del Registro, y documentos presentados en dicho Registro.

De hecho, dice el inciso final del Art. 30 del Reglamento de la Ley de Reestructuración del Registro de la Propiedad Raíz e Hipotecas: 

"Al Registrador Jefe le serán aplicables, en lo que fuere pertinente, las disposiciones relativas a los Registradores Auxiliares".

En otras palabras, salvo los aspectos jurídicos y administrativos propios de un Registrador Jefe arriba indicados, un Registrador Jefe tiene las mismas atribuciones que un Registrador Auxiliar, excepto para conocer en materia de recursos de lo resuelto por los Registradores Auxiliares.

Tiene sentido pues, que debido a esos aspectos jurídicos y administrativos propios de un Registrador Jefe, lo cual significa muchas actividades que realizar en el día a día, se le elimine la posibilidad de conocer de los recursos legales administrativos, no siéndo competente como funcionario para conocer en materia recursiva registral.

Como se mencionó arriba en el Art. 42 inciso 1 de la LPA, la competencia de todo funcionario público es irrenunciable y se ejercerá por quien la tengan atribuida como propia, salvo los casos de delegación, avocación o sustitución. 

Por su parte, según el Art. 44 No. 5 de la LPA, la competencia para conocer de un recurso administrativo no puede delegarse.

Cuando se trata del recurso de apelación en el Registro Inmobiliario, el Art. 134 de la LPA; en relación al Art. 2 incisos uno y dos de la Ley de Reestructuración del Registro de la Propiedad Raíz e Hipotecas, y el  Art. 9 No.1 de la Ley de la Dirección General de Registros, son claros al señalar sobre quien conocerá de los recursos que se interpongan contra los registradores, sean jefes o auxiliares, será la Dirección General de Registros por medio de su títular, el ahora Director Ejecutivo del CNR, quien para tal función designa al Director de Registros de la Propiedad Raíz e Hipotecas. 

Como se ve pues, aquí no se trata de un conflicto de jerarquia jurídica o administrativa, eso ya lo aclaramos arriba; aquí de lo que se trata es de la competencia legal que en materia del recurso de apelación tiene la Dirección del Registro de la Propiedad Raíz e Hipotecas, la cual NO tiene el Registrador Jefe de ese Registro, y que por lo antes dicho en el Art. 44 No. 5 de la LPA, no permite delegar o "prorrogar la competencia" a dicho Registrador.

Consecuentemente, ningún acuerdo de consejo directivo, circular, directriz, instructivo, informe, oficio, correo electrónico, orden verbal, nota por escrito, etc., del CNR podrá estar por encima de las disposiciones legales antes citadas, estableciendo lo contrario. 

Ciertamente, y desde un punto de vista ético, si el consejo directivo o un director del CNR se le ocurre “emitir un instructivo o instrucción para delegar” las funciones legales administrativas en materia de recursos, lo cual hasta donde se sabe no ha ocurrido y se espera que no ocurra, tal delegación es una clara violación al Art. 44  No. 5, y por tanto una violación a los principios administrativos de legalidad,  y verdad material  del Art. 3, ambos  de  la LPA, en relación con los principios de imparcialidad, transparencia, y responsabilidad del Art. 4 de la Ley de Ética Gubernamental. 

Lo último dicho cae dentro de la prohibición ética señalada en el Art. 6 letra f de la Ley de Ética Gubernamental, que  literalmente dice:

"Son prohibiciones éticas para las personas sujetas a esta Ley: ...f) Exigir o solicitar a los subordinados que empleen el tiempo ordinario de labores para que realicen actividades que no sean las que se les requiera para el cumplimiento de los fines institucionales".

Lo anterior, poniéndolo a modo de ejemplo, sería un caso en que un director de cualquier registro le instruya o “delegue”, a su registrador jefe, conocer de un recurso administrativo de apelación, quién por las razones arriba mencionadas, no estaría legalmente facultado para conocer.

Tal requerimiento de ese director no solo DEBE SER DENUNCIADO ante la Comisión de Ética nombrada en el CNR de acuerdo al Art. 27 letras b y c de la Ley de Ética Gubernamental antes dicha, sino que también se debe poner en conocimiento del director ejecutivo del CNR, que dicha instrucción violenta principios administrativos, y va en contra de la función pública a la que se debe un director como servidor público.

Ahora, volviendo al punto que nos ocupa, si un Registrador Jefe llegara a conocer de un recurso de apelación en contradicción a las disposiciones legales ya comentadas, lo que va a ocurrir son 2 cosas:

1) La resolución en apelación que dicte un Registrador Jefe sea confirmando o no, lo resuelto por un Registrador Auxiliar, ES NULA DE NULIDAD ABSOLUTA POR INCOMPETENCIA EN RAZÓN DE LA MATERIA DE RECURSOS, Y NO PUEDE SER SANEADA NI CONVALIDADA (Art. 36 letra a), e inciso final de la LPA).

Lógicamente, para un Registrador Auxiliar, una resolución así dictada no tendrá validez jurídica debiendo señalar de nulidad absoluta lo resuelto por el Registrador Jefe, y así deberá declararse por el Director Ejecutivo del CNR en base al procedimiento señalado en los Arts.118 y 119 de la LPA; y

2)  Si la resolución confirma lo resuelto por el Registrador Auxiliar, se le crea al usuario la errónea idea,  de que con la resolución del Registrador Jefe en el recurso de apelación “se agotó la vía administrativa” de acuerdo al Art. 131 de la LPA, lo cual legalmente no es cierto, y eso dará pie a que el usuario pueda decidir ejercer en algún momento la acción contencioso administrativa ante el juez de la materia.

Si el juez detecta que el Registrador Jefe no está legalmente facultado para conocer del recurso administrativo de apelación, dicho juez no solo puede declarar inadmisible la demanda para que después el usuario pueda reclamar daño emergente y lucro cesante contra el Registrador Jefe, sino que también el mismo juez puede informar a la sección de investigación profesional de la Corte Suprema de Justicia de El Salvador, sobre el acto “irregular” del Registrador Jefe de atribuirse una competencia que no le corresponde, lo cual puede trascender a consecuencias éticas y penales.

Claro esta, siéndo la apelación un recurso administrativo preceptivo por ley (Art. 124 inciso uno LPA), y sin desmerecer el conocimiento de un Registrador Jefe sobre la materia, dicho recurso tiene que ser trámitado al más alto nivel de capacidad cognoscitiva que tenga una institución administrativa pública. 

Ese nivel de capacidad cognoscitiva, solo puede ser atribuido a la persona que la ley supone, más sabe sobre derecho registral inmobiliario, y esa persona en este caso, no puede ser otra que el Director del Registro de la Propiedad Raíz e Hipotecas, quien precisamente fue nombrado por el Director Ejecutivo del CNR por poseer tal capacidad de conocimiento.
 

En conclusión, y sin lugar a dudas, el recurso de apelación que se interponga ante un Registrador Auxiliar Inmobiliario en base a la Ley de Procedimientos Administrativos, debe y tiene que ser resuelto por el Director del Registro de la Propiedad Raíz e Hipotecas, y no por el Registrador Jefe de dicho Registro, ya que éste último no tiene competencia legal en materia recursiva registral.