La
sola mención del empleo de nuevas tecnologías en el procedimiento administrativo
es de por sí una innovación, pues nunca antes el legislador salvadoreño había
tomado en cuenta los avances modernos para aplicarlos a la administración
pública.
El
objeto de la ley, regulado en el Art.1 de la LPA, clarifica el espectro de lo
que comprende el procedimiento administrativo al establecer cuales son los
temas a regular, es decir, los requisitos de validez y eficacia del acto
administrativo, los derechos de los administrados frente la administración
pública, la responsabilidad patrimonial de la misma y sus funcionarios por
abusos a los usuarios, así como el ejercicio de la potestad normativa, y los
principios y garantías del procedimiento sancionador.
El
Art. 2 de la LPA amplía la aplicación de la ley a los concesionarios estatales,
lo cual es otro punto innovador en la
legislación salvadoreña, y es coherente con igual situación contemplada en los
Arts.1, 3 letra e, y 8 de la nueva Ley de la Jurisdicción Contenciosa
Administrativa o LJCA.
Es
de destacar también el establecimientos de los principios administrativos que
debe de observar la burocracia salvadoreña en el Art. 3 de la LPA, en
complemento con los otros principios aplicables a las entidades públicas. En el
caso del Registro de la Propiedad Raíz e Hipotecas, se pasaría de aplicar 6
principios administrativos a 14 principios administrativos.
La
eliminación de requisitos innecesarios para trámites y procedimientos públicos,
la comparecencia de los ciudadanos solo en caso estrictamente necesario, la uniformidad
de documentos, expedientes administrativos, formularios, certificaciones, y
constancias oficiales, establecimiento de ventanillas únicas, la remisión de
peticiones a la autoridad correcta en caso de error del destinatario, así como
otras facilidades en favor del ciudadano en sus trámites, denotan un cambio diferenciado
de mentalidad en las relaciones administración pública-ciudadanos, nunca antes
vista en la legislación nacional (Arts.4-15 LPA).
Cabe
mencionar como innovación, el establecimiento de los derechos y deberes de los usuarios
frente a la administración pública, y el uso de medios tecnológicos para el cumplimiento
de la gestión pública, según los Arts. 16, 17 y 18 LPA, respectivamente.
Criticas / aportes:
- Reconocer
el apoyo de la tecnología a los procedimientos administrativos indudablemente
es un gran aporte y ayuda para la gestión pública.
- El
establecimiento de principios de la administración pública, así como derechos y
deberes del ciudadano son aportes para una ciudadanía educada.
Título
II. Régimen jurídico de los actos de la administración pública.
A
diferencia de la derogada Ley de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa de
1978 que solamente enumeraba taxativamente lo que son actos administrativos; la
nueva LPA define claramente que debe entenderse por acto administrativo, los
requisitos de éstos, y su justificación o motivación, según sus Arts. 21, 22 y
23, respectivamente.
En
los Arts. 26 y 30 de la LPA se establecen las reglas de la eficacia y
ejecutoriedad del acto administrativo. En donde se dice que un acto es eficaz
desde el momento de su comunicación, y su ejecución es de forma inmediata.
El
legislador ha puesto en consonancia la retroactividad del acto administrativo
con la excepción del Art. 21 de la Constitución respecto a la legislación de orden
público; prohibiéndose por otro lado, las vías de hecho en la actuación
material de la ejecución del acto administrativo, (Art. 34 LPA), en otras
palabras, los actos de un funcionario tienen que estar apegados al principio de
legalidad formal y material, desterrándose la “costumbre administrativa” como
fuente de derecho administrativo.
El
Art. 36 LPA establece la nulidad de los actos administrativos, la cual es
diferente a la nulidad en los actos civiles señalados en los Arts.1551, y 1552
del Código Civil, excluyendo así la aplicación analógica de dicho Código en
materia de nulidad del acto, y desarrollando un catálogo de nulidades de pleno
derecho, la nulidad relativa, y la teoría de la invalidez de los actos
administrativos del Art. 36 al Art. 41 LPA.
Vale
mencionar la alegría que ha producido a los Registradores de la Propiedad Raíz
e Hipotecas la redacción del Art. 42 LPA que establece la competencia
irrenunciable propia de los órganos de la administración pública, que excluye
la delegación, avocación o sustitución entre diferentes órganos administrativos,
a no ser que ésta sea expresa en la ley; lo que liberaría a dichos funcionarios
de las obligaciones impuestas a ellos en los Arts. 217 y 218 del Código
Tributario, que convierten a los Registradores de la Propiedad Raíz en
delegados del Ministerio de Hacienda.
Otra
de las innovaciones que trae la LPA es el derecho a la indemnización por la
responsabilidad patrimonial objetiva del Estado en el funcionamiento normal o
anormal de la administración, y su responsabilidad subjetiva materializada en
las personas naturales que lo forman. La responsabilidad de los funcionarios
públicos solo en caso de violación a derechos constitucionales, y el
procedimiento para su reclamación (Arts.55 y 62 LPA, y Art. 245 Constitución).
Criticas / aportes:
- El
establecimiento de principios que rigen la administración pública, y la
definición de acto administrativo, más que aporte es la piedra angular para el
desarrollo del derecho administrativo salvadoreño.
- El
establecimiento de causales de nulidad del acto administrativo, es un aporte
importante para la eficacia de la gestión pública.
- El
derecho de indemnización por responsabilidad patrimonial del Estado y/o del
funcionario público es un aporte ineludible de esta ley con el usuario.
- Es
criticable que un funcionario responda aun cuando existan errores sin
responsabilidad para él.
Título
III. Del procedimiento.
El
procedimiento establecido del Art. 64 al 122 de la LPA, presenta figuras
interesantes que si bien existen en algunas leyes administrativas, no tienen el
grado de desarrollo de esta ley, como la legitimación, y la representación con
o sin procuración en el procedimiento administrativo, los requisitos básicos de
la petición que da origen al procedimiento, el recurso por rechazo de petición,
adopción de medidas cautelares, términos y plazos de resolución, tramitación
del procedimiento, comunicación con los usuarios, fase probatoria, audiencia a
los usuarios, terminación del procedimiento y sus formas, es decir, por
resolución expresa, silencio administrativo positivo y por excepción el
negativo, el desistimiento, la renuncia, y la declaración de caducidad.
También
contempla la revisión de oficio de actos y normas nulas de pleno derecho para
actos favorables, la acción de lesividad es solo para actos favorables viciados
de nulidad relativa, y la revocatoria de oficio de actos desfavorables. Todo lo
anterior representa un avance considerable que busca la uniformidad del
procedimiento administrativo salvadoreño.
Criticas/ aportes:
- La
procuración no obligatoria para el ciudadano es un aporte para la agil gestión
de procesos administrativos.
- El
silencio administrativo positivo es un aporte que busca empoderar al ciudadano.
Título
IV. De los Recursos.
Se
parte de la premisa de que son recurribles en la vía administrativa los actos
definitivos, y los de trámite cuando éstos pongan fin al procedimiento
administrativo haciendo imposible su continuación (Art.123 LPA). Sobre lo
anterior, es importante destacar la puntualización que hace el legislador
acerca de los actos que son atacables vía recursos, ya que en la mayoría de las
leyes administrativas salvadoreñas, tal situación no está claramente
definida.
Se
establece la regla de que el recurso de apelación es preceptivo o de
obligatoria interposición y conclusión, previo acceder a la jurisdicción
contencioso administrativa, asimismo, se reconoce que el recurso de
reconsideración, así como el recurso extraordinarios de revisión son de
carácter potestativo o no obligatorios (Art.124 LPA), en éste último caso es
discutible la utilidad de interponer o no recursos potestativos contra actos de
la administración pública, y hasta cierto punto contraproducente, pues en todo
caso hubiera bastado con solo considerar el recurso de apelación para agotar la
vía administrativa.
Los
requisitos de interposición de los recursos, sus causas de rechazo, sus
efectos, y el agotamiento de la vía administrativa por medio del acto que pone
fin al procedimiento o por medio del acto que resuelva el recurso de apelación
(Arts.124 – 131 LPA) son puntos muy concretos de cumplir, los cuales facilitan
la tramitación de dichos recursos.
La
LPA señala que en caso de no estar de acuerdo con un acto administrativo
definitivo, se podrá interponer el recurso de reconsideración para revertir la
decisión tomada por el funcionario en dicho acto, y en el caso de que dicha
decisión definitiva no pueda ser revertida, se podrá interponer el recurso de
apelación ante el superior jerárquico del funcionario que dicto tal
acto definitivo; la anterior secuencia de interposición carece de
sentido si un recurso es potestativo, y el otro prescriptivo. Hubiera bastado
con solo dejar la apelación.
Si
el recurso de apelación no es favorable al usuario y se mantiene la decisión
del acto administrativo impugnado por medio de los 2 recursos o solo uno de
ellos, entonces, se entiende agotada la vía administrativa, y queda expedita al
usuario la vía judicial contenciosa administrativa (Arts. 131 – 135 LPA).
Los
recursos de la LPA, al compararlos con los recursos de la Ley de Procedimientos
Uniformes para la Presentación, Trámite y Registro o Depósito de Instrumentos
en los Registros de la Propiedad Raíz e Hipotecas, Social de Inmuebles, de
Comercio y de Propiedad Intelectual, resultan más concretos y menos subjetivos.
Se
hace mención a lo anterior, ya que por alguna razón desconocida, en el caso del
Registrador de la Propiedad Raíz e Hipotecas, éste se apoya mucho en la
“costumbre administrativa” para admitir o no un recurso, pues los recursos en
materia registral carecen de requisitos formales para su interposición.
Criticas / aportes:
- Los 2 recursos ordinarios que son la
reconsideración (potestativo) y la apelación (prescriptivo) no hacen expedito
el acceso jurisdiccional al ciudadano, pues como se ha dicho hubiera solo
bastado dejar la apelación como único recurso.
- No
se debió establecer la reconsideración como recurso ordinario opcional pues
causa confusión sobre cuando utilizarlo o no.
- En
el proceso de tramitación de los recursos se incluye la audiencia a terceros
que puedan verse afectados por los actos de la administración pública.
- No
obstante la calidad de prescriptivo o potestativo de un recurso, todo dependerá
del conocimiento que tengan los órganos administrativos de la LPA en materia de
recursos, y de igual forma el ciudadano afectado, para su interposición y
trámite.
V.
De la potestad sancionadora.
Se
reconocen principios a la potestad sancionadora de la administración pública
sobre los cuales debe regirse el proceso sancionador, sin perjuicio de los
otros principios administrativos contemplados en la ley; asimismo, se
establecen derechos al presunto responsable y solo serán punibles las
infracciones consumadas, se reconocen a los autores de las infracciones y a
quienes se consideran como tales, concursos de normas e infracciones,
prohibición de doble juzgamiento, causas de exención y extinción de
responsabilidad, plazos de prescripción con preeminencia a la ley especial, así
como otras reglas aplicables a los procedimientos sancionatorios (Arts. 139 –
158 LPA).
Críticas/ aportes:
Aunque
se presenta como un procedimiento muy objetivo que pueden utilizarlo algunos
órganos con potestad de sancionar, no es aplicable para toda la administración
pública.
VI.
Procedimiento para el ejercicio de la potestad normativa.
Este
procedimiento no aparece en ninguna otra ley de orden público, resultando
innovador su aplicación en cuanto a establecer las reglas básicas para el
ejercicio de la potestad normativa por parte de la administración pública, a
fin de evitar los procedimientos oscuros o viciados, estableciendo principios de
buena regulación, necesidad, eficacia, transparencia entre otros, imponiendo
límites a la potestad normativa de los órganos públicos, así como creando un
procedimiento para aprobación de tales normas (Arts. 159 – 162 LPA).
Criticas/aportes:
Su aporte
es que pone fin a la elaboración de normativa poco transparente, a la cual
estaba acostumbrada la administración pública salvadoreña.
VII.
Disposiciones finales.
Finalmente
en este título se tiene la derogatoria de leyes generales o especiales que contraríen
las disposiciones contenidas en esta ley, quedando solo vigentes los
procedimientos administrativos en materia tributaria, militar, medio ambiente,
contratistas públicos, seguridad social, y expropiación forzosa. También
contempla disposiciones especiales y transitorias, y entrada en vigencia.
Criticas/aportes:
No
se presentan críticas o aportes que comentar.
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